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推进信用治理 服务经贸强国建设 ——《关于深入

2019-08-13 13:47栏目:产经
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(排名不分先后)

韩家平 商务部国际贸易经济合作研究院信用研究所所长、研究员

戴宇欣 上海市质量和标准化研究院行业发展研究中心主任

石新中 首都师范大学信用立法与信用评估研究中心主任

高俊 中国国际电子商务中心

信用是市场经济的基石,信用建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。党中央、国务院高度重视社会信用体系建设工作,党的十八大以来,先后出台了《社会信用体系规划纲要》和《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》等系列文件。

商务部认真贯彻落实党中央、国务院部署,深入推进商务信用建设。前不久,出台了《关于深入推进商务信用建设的指导意见》(以下简称《指导意见》),制定了2022年之前商务信用建设的目标,明确了全过程信用监管、消费领域信用建设、营商环境诚信建设、信用工作基础等工作方向。本期圆桌论坛特邀请了业内专家对《指导意见》进行深入的分析解读。

您认为《指导意见》对于推动我国商务领域信用体系建设具有哪些意义?

石新中:一般认为,社会信用体系由信用信息公开机制、信用产品供求机制和信用奖惩机制构成。《指导意见》分别从上述三个方面对中国商务信用体系的构建提出了具体的意见,对于相关信用体系的建立和完善具有重要意义。

信用信息的合理公开是信用体系建设的前提和基础。《指导意见》要求各级商务主管部门要利用各类商务系统网站、“信用中国”网站、国家企业信用信息公示系统等渠道,依法依规向社会公开行政许可、资质认定、行政处罚、执法检查、联合奖惩对象名单等信用信息。

市场主体的行政处罚、执法检查和联合奖惩对象名单等信息是其信用信息的重要组成部分,这些信息的公示对于督促相关主体诚实守信从事商务活动和相关部门进行信用监管具有重要意义。

《指导意见》还就相关主体信用档案的建立和信用评价制度提出了具体的意见,如鼓励平台型企业健全经营者信用档案,引导平台型企业建立餐饮、美容美发等重点领域服务后评价机制,实施评价信息公开,要求家政服务企业和家政服务人员建立信用档案,要求进出口企业将失信主体、责任人和失信行为记入信用记录等。这些规定为保障我国商务信用信息的公开和对市场主体的公正信用评价奠定了基础。

信用产品供求机制是信用体系建设的必经途径。市场主体的信用信息被相关机构采集之后,经过系列分析和评价形成有价值的信用产品,市场上对此有需求的主体购买该信用产品从而解决了交易双方信息不对称的难题,这就是信用产品的供求机制。信用产品的供求机制是社会信用体系的重要组成部分。除了市场交易中的相关主体对信用产品的使用之外,在现代市场经济国家,为保障市场经济的良性运行,政府也会对不同信用状况的市场主体区别对待。因而,政府部门也是信用产品的重要应用主体。《指导意见》要求各级商务主管部门将审核信用记录、信用报告等列为商务领域行政审核、行政许可、政府采购、政策支持等工作的一般程序。在信用产品的应用尚不普及的背景下,政府部门对信用产品的使用将会带动全社会对合格信用产品的有效需求,从而有助于市场主体树立诚信经营的理念。

信用奖惩机制的运行是信用体系建设的关键环节。关于对守信主体的激励,《指导意见》要求各级商务主管部门要探索对诚实守信主体实行优先办理、简化程序、容缺受理等便利服务措施;对守信的市场主体,在日常检查、专项检查中优化检查频次,降低企业合规成本;同时要支持行业制定红黑名单认定标准,对诚信市场主体进行表彰、重点推介、减免会费等行业性激励。在失信主体的惩戒方面,《指导意见》要求各级商务主管部门要对违法失信主体实施市场禁入或服务受限等预防和惩戒措施;加强对违法失信主体的行政性约束,将严重失信主体列为重点监管对象,加大抽查比例和频次,从严进行资质审核、后续审批;要求相关行业对失信市场主体进行警告、行业内通报批评、公开谴责、不予接纳等行业性约束或惩戒。上述信用奖惩机制的建立和完善将有助于政府对商务领域信用监管机制的确立。

相对于传统的商务治理机制,以信用为核心的商务治理新机制具有哪些特征?

韩家平:《指导意见》最大的亮点是首次明确提出了要构建商务领域以信用为核心的新型监管体制,推进商务领域治理能力现代化。

相对于传统的商务治理体制,以信用为核心的商务治理新体制至少具有以下四个特征:

一是以信息(数据)为基础,区别不同主体信用状况的分类监管。实现信用监管的前提是对市场主体、客体和交易行为信息(数据)的全面掌握,以此为基础对市场主体的信用状况进行评价和分类,并针对不同信用状况的企业实行不同的监管方式,做到对违法失信者严惩不贷、对守法守信者无事不扰。

二是瞄准违法失信风险的精准监管、有限监管。在对市场主体按照以往信用状况进行分类的基础上,基于大数据、人工智能等信息技术,还可以及时发现甚至提前预警违法失信风险在何时何地发生,从而进行动态监管、精准监管和实时监管,使得违法失信行为无所遁形,消除失信主体的侥幸心理,提高诚信自觉意识。

三是多部门联动的协同监管。新型监管的另一大特征是在各部门信用信息交换共享的基础上,实现跨部门的守信联合激励和失信联合惩戒。联合奖惩机制的核心思想是通过跨部门的信用信息的交换共享,依法依规采取联合行动,使“守信者一路绿灯,失信者处处受限”,使守信者获得便利、优惠,失信者付出高昂代价。截至2018年年底,在全国社会信用体系建设部际联席会议的推动下,已有60个部门签署了51个信用联合奖惩合作备忘录,推出联合奖惩措施100多项。据不完全统计,全国法院已累计发布失信被执行人名单1277万人次,相关部门配合限制购买飞机票1704万人次,限制购买动车高铁票544万人次,限制“黑名单”当事人担任企业法定代表人、董事、监事和高级经理职务1.15万人次。

四是社会力量共同参与的综合监管(社会共治)。以信用为核心的治理不仅是政府单方面、单方向的管理,而是由市场主体、行业组织和第三方机构参与的社会共治。现在我国市场主体数量已达1亿户,新业态、新模式层出不穷,如果只依靠政府一方有限的行政资源进行监管是不可能的。必须在法律法规的框架下充分发挥各方面力量实行社会共治,将过去政府碎片化、粗放式、条块分割、事前管理为主的监管模式,转变为覆盖全部主体和事前事中事后全流程、跨部门协同的精准监管,逐渐形成市场主体自治、行业自律、政府监管和社会监督相结合的新治理格局。

随着《指导意见》的贯彻实施,到2022年,商务领域信用联合奖惩机制将进一步健全,以信用为核心的新型监管体制基本建立,信用将成为(行政+市场)资源配置的新标准、分类管理和联合奖惩的新依据、流通治理的新逻辑新方法、流通新秩序的新面貌新特征。

高俊:商务信用是“大商务、全领域”的信用,涵盖了国内贸易、对外贸易、服务贸易、外商投资、对外投资合作等领域。“加强消费领域信用建设”作为重点任务之一,覆盖了国内贸易领域的主要行业,包括推进家政服务、住宿餐饮、批发零售和成品油等民生消费领域、电子商务领域以及直销、药品流通等重点行业,是贯彻大商务理念的全领域信用设计。

商务信用监管是“全过程监管”。为提升商务领域信用治理能力,《指导意见》提出将“实施全过程信用监管”,通过一系列信用制度和机制的建立,加强商务领域事前事中事后全过程管理。一是通过开展事前信用核查、实施信用承诺制度,进一步严格事前管理;二是通过完善信用公示制度、开展分类监管,提高监管的针对性、有效性;三是通过实施信用联合奖惩,对守信主体进行联合奖励、对失信主体实施联合惩戒,营造“守信得益、失信受制”氛围。

商务信用是社会信用体系建设的重要内容。您认为《指导意见》主要从哪些方面推动商务信用建设?

高俊:《指导意见》以人民为中心进行商务信用建设总体设计,阐明了商务信用建设要以人民为中心的重要理念,要以营造人民群众满意的诚信营商环境为立足点,统筹考虑商务全局开展商务信用总体设计。

《指导意见》明确指出,商务信用将围绕政府监管和市场自治两个着力点共同推进,从政府信用监管体制和市场环境改善两方面开展全国商务信用体系建设。政府监管方面,将进一步加强信用法规制度建设,建立更加完善的商务领域信用信息平台,建立健全全过程信用监管机制;市场自治方面,将推动消费领域信用建设,致力于消费环境改善和消费满意度提升,加强企业诚信意识,培育诚信营商环境。

《指导意见》明确了商务领域信用治理四项主要任务。一是实施全过程信用监管。通过建立信用审查、信用承诺、联合奖惩等一系列信用制度,推动商务领域全过程信用监管。二是加强消费领域信用建设。重点加强家政服务等民生消费领域信用建设,加强严重失信问题治理。培育信用消费,引导商协会建立信用约束机制,加强消费领域行业自律。三是开展营商环境诚信建设。推进“两类贸易”“双向投资”等涉外经济领域信用建设,提高扩大开放水平和质量。通过跨区域信用信息共享、联合奖惩的实施,建立区域信用合作机制。四是夯实商务信用工作基础。从法规制度体系、信用标准体系、信息系统建设三个方面夯实信用治理基础。

此外,《指导意见》指出要充分利用大数据、云计算、人工智能等现代信息技术,发挥其对海量信用信息加工、处理、分析、应用等优势,加强商务信用信息平台建设,提高商务信用治理信息化、自动化、智能化水平。商务信用建设整体上围绕征信、评信、用信开展,商务信用治理是以信用信息记录、汇集、共享等为基础,以信用公示、分类监管、信用审查、联合奖惩等为根本任务,涉及到海量数据的处理和计算时需充分应用信息加工处理和深度分析技术。因此,需加强信息技术支撑能力建设。

如何把握《指导意见》中的标准化工作要求?

戴宇欣:《指导意见》中多次提到标准的作用,着力发挥标准的引领和导向作用,服务商务信用建设,特别是将信用标准体系作为亟待夯实的工作基础之一,可以认为,标准将是深入推进商务信用建设的一个重要着力点。

要用顶层思维来考虑如何应用标准深入推进商务信用建设工作。商务信用的标准化工作,不能仅仅单纯考虑在某一领域制定标准,而是要从商务信用工作的整体推进角度来思考,通过建立适用于商务信用整体工作的标准体系,绘制标准路径图,结合科学性和实践需求识别关键的亟待由标准解决的领域,有序推进各环节标准的研制。

要注重标准与法律法规的配套与互补。标准的内涵兼具技术性和普适性,必然能为法律法规的有效实施提供技术层面的支撑。对于立法条件不成熟或立法程序导致的不及时,可以由小范围的标准试点来探索经验模式。特别是对于无法由法律法规具体规定的技术路径,可以用标准来弥补,这也是WTO规则所允许并在欧美等发达国家和地区经常引用的一种典型、成熟做法,即:将立法交给立法部门,将技术交给有公信力的标准,发挥各自长处。

要注重发挥不同层级标准,特别是新型标准在商务信用工作中的重要作用。国务院《深化标准化工作改革方案》和新修订的《中华人民共和国标准化法》都对团体标准这一新类型的标准提出了要求,鼓励有能力的社会团体在该组织所涉及行业范围内率先制定具有先进性的团体标准,来引领整个行业的发展。在建立完善商务信用标准体系的工作中,也要结合标准的适用对象和领域,发挥不同类型标准的作用。诸如涉及到数据交换、共享等基础标准,或在国家范围内统一实施的信用机制、统一的分类监管判定依据等,可以制定国家标准;对于具有行业特点的,如分行业的认定标准、重点民生消费领域等,可以制定行业标准,其中对于那些具有需求但全行业推广暂不成熟的,可以鼓励相关行业组织集中一批企业率先制定团体标准来形成示范和探索经验;对于地方上可先行先试的,可以进一步完善地方标准。

此外,要注意的是,上述不同层级所对应的标准类型并不是一成不变的,随着相关标准在技术和可操作性角度的不断成熟,可适用的范围不断扩大,如地方标准或团体标准这些有限范围和区域的标准可以逐步上升为国家或行业标准。对于可跨区域实施的标准,如长三角、珠三角等,可以鼓励其开展地方标准互认或团体标准共定、共享、共用。

要把好标准化对象的尺度。换言之,亦非所有技术领域都应当制定成具有较大适用范围的国、行、地、团标。例如信用等级的评价方法标准,一般而言,信用评价方法属于征信机构的技术秘密和核心竞争力,与标准所要求的一定范围内公开使用存在冲突;但另一方面,参次不齐的评价方法的存在也导致评价结果的混乱,进一步地影响评价结果的公信力。因此,从标准的角度,应当从评价指标的通用建立方法、术语、评价实施的原则及程序等方面作统一规定,而征信机构可以在公认的原则下,应用其认为好的技术和模型去进行评价,从而确保不同机构应用不同模型在开展评价时,能有一个共同的话语基础,也能够让使用者去对比和发现更符合人们认知也更为公平合理的评价结果。

抓紧做好关键领域标准研制工作。《指导意见》不但明确提出了若干亟待推进标准制定的关键领域,如联合奖惩对象名单认定标准、监管对象分类标准、信用信息互联互通标准、行业红黑名单认定标准等,其他重点工作中也隐含了对关键标准的需求,如电商企业诚信档案、商品溯源、服务后评价等,这些重点工作很大程度上需要在技术上给予统一规范,关键标准的研制也应列入优先事项。